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Publié : 21 décembre 2011

La loi littoral a 25 ans !

A l’occasion des 25 ans de la loi littoral était organisé à Brest, le 9 décembre 2011 un colloque à l’initiative du centre de recherches administratives, en partenariat avec l’Ordre des avocats de Brest et Brest Métropole océane.

Un public très nombreux a répondu à l’invitation : des adhérents d’associations, des élus, des juristes, des universitaires, des professionnels de la mer ou du littoral ont suivi les différentes interventions et participé aux débats.
Au programme : histoire, enjeux économiques, urbanisation, espaces naturels, agriculture, zones côtières.

Au niveau historique , a été rappelé que la loi littoral du 3 janvier1986 votée à l’unanimité par le parlement français est le résultat de l’application du principe de domanialité publique
déjà abordé sous Colbert en vue de la protection du littoral français pour des raisons économiques et stratégiques.

Cependant, au milieu des années 70, ont émergé des valeurs nouvelles, axées sur l’environnement. Rappelons-nous : Larzac, Plogoff, autant de combats symboliques contre des projets d’une époque révolue, rejetés par la population que nous pourrions aujourd’hui comparés à celui du projet d’aéroport de Notre Dame des Landes.

Depuis 1975, de nombreux textes annonçaient la loi de 1986 : conservation du littoral, périmètres sensibles, servitude de passage le long du littoral, ainsi que des exemples de jurisprudence qui ont contribué à appuyer cette nouvelle politique de protection de l’environnement.

Finalement, la loi littoral a une histoire, une généalogie.

Sans cette loi, la Corse ressemblerait aujourd’hui aux Baléares. En absence de cette loi, La Baule est devenu ce qu’elle est aujourd’hui : un mur de béton face mer …

Si son application a permis de freiner la pression anthropique des régions concernées dans un contexte de décentralisation de l’urbanisme, elle doit aujourd’hui relever 2 nouveaux défis :

- les aléas naturels en raison du réchauffement climatique

- les comportements humains en matière d’impact foncier (tourisme de masse, vieillissement des populations du littoral, résidences secondaires)

Les aléas naturels en raison du réchauffement climatique

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La montée des eaux, les inondations annoncées sont une nouvelle problématique et doivent être prises en compte dans l’aménagement du littoral. Certaines communes ont déjà pris des mesures. Ainsi la commune de Tech du bassin d’Arcachon a pris en compte dans son PLU la montée du niveau de la mer dans les prochaines années.
¼ du littoral est concerné par le recul du trait de côte. Les enrochements, les épis ne font en réalité que reporter le problème plus loin avec un coût élevé.
Dans certains SCOT, est envisagé le repli du front de mer bâti avec les indemnisations compensatoires qui l’accompagnent.

Les comportements humains en matière d’impact foncier

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Concernant l’impact foncier et développement humain, les 895 communes du littoral ne sont pas touchées de la même façon, mais les prévisions ont largement été dépassées. En 1986, on annonçait une arrivée de 3 millions de personnes sur les communes côtières, en réalité elle est de l’ordre de 6 millions .

Le littoral se résidentialise  : beaucoup de retraités aisés mais aussi certains actifs, en raison de l’amélioration d’infrastructures de transport. (en Presqu’île : la voie rapide Nantes-St Nazaire, la route Bleue, le TGV)

Une nouvelle économie a vu le jour : l’économie résidentielle avec l’assistance des catégories âgées qui engendre des emplois précaires peu rémunérés et accentue ainsi la coupure entre catégories sociales sur un même territoire. En contrepartie, l’économie productive est en constant déclin.

La présence de résidences secondaires joue un rôle important comme levier sur les prix, en raison de la rareté du foncier et du niveau de vie élevé des demandeurs, créant ainsi un mouvement vers le rétro littoral de la population active avec les problèmes de déplacement et de mitage des terres agricoles

L’extension de l’urbanisation est une notion clé de la Loi Littoral

L’article 146-4 du code de l’urbanisme concerne plus directement les dispositions particulières que doit respecter l’urbanisation des communes littorales.

« L’extension de l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et villages existants ou sous forme de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement »

Dans ce premier paragraphe de l’article, les mots ont leur importance. Il s’agit de définir clairement dans les documents d’urbanisme les mots de villages, de hameaux.
A ce niveau, le politique agit, le juridique n’intervient qu’après que les choix politiques se soient exercés.

« Aux décideurs locaux de traduire, dans des documents ou par les différentes autorisations délivrées, le droit applicable […]. Le juridique n’intervient qu’après que les choix politiques ont été exercés. » (Jean
Lacombe, rapporteur du projet de loi à l’Assemblée Nationale).

Un PLU peut être attaqué devant le Tribunal Administratif (recours pour excès de pouvoir) pendant un délai de deux mois à compter de la plus tardive des formalités de publication de la délibération qui les approuve.

Ce délai peut toutefois être aisément contourné. Le juge a posé le principe qu’un document d’urbanisme illégal ne devait pas être maintenu. Sa contestation est donc possible sans limitation de délai.

Des recours sont donc exercés par les milieux associatifs, mais en raison de leur budget et leur disponibilité limités, ils doivent souvent faire des choix dans les différents dossiers ; 3 critères sont cependant à retenir : la Co-visibilité, la distance, la nature de la construction . Ils permettent de retoquer certaines décisions d’élus souvent trop enclin à rechercher à tout prix le développement de leur commune.

Un exemple à retenir : le SCOT de Brest a entrepris plusieurs innovations : lister tous les villages et leur équipement public utilisé et partir sur 3 principes fondamentaux : extension de l’agglo, extension des villages et densification des hameaux

Au niveau national, une commission est mise en place au sein de l’association des maires de France, présidée par le maire de Noirmoutier afin de modifier la loi littoral.

Mais une commission composée seulement d’élus garantira-t-elle la bonne orientation ?

Finalement la loi littoral doit-elle protéger seulement les espaces naturels remarquables, doit-elle être une loi de protection de l’environnement ou loi paysagère ?

Il est important de noter que l’article L.146-4 est inscrit au code de l’urbanisme. Et il est clair qu’au-delà de la protection du littoral, c’est bien de l’équilibre du paysage urbain qu’il est question.

article 146-4

Ou au contraire, doit-elle évoluer pour prendre en compte certaines spécificités comme la pérennité des activités agricoles, en particulier favoriser une agriculture responsable et développer le droit de préemption pour conserver la population active tout en encadrant le développement des résidences secondaires ?

Le poids dans les urnes de catégories sociales favorisées ne risque-t-il pas de rendre certains élus hostiles à cette modification ?

N’avons-nous pas entendu dans des réunions locales des élus préciser « on m’empêche de construire » ou « je n’ai plus de terrains pour construire » s’agissant bien sûr de logements sociaux….